城鄉融合,需要把這4個難題逐一解決

發布日期:2021-04-13 點擊數:139
在城鄉融合中推進鄉村振興,對各地而言,既是發展的機遇,也對基層治理體系和治理能力提出考驗。城鄉發展不是此消彼長的零和博弈,而是融合發展、共享成果的共生過程。但城鄉融合發展面臨的改革難題很多,涉及的底層體制機制問題進一步顯露,突出表現在土地改革、戶籍制度、財政金融、建設主體4個方面,今天小編帶你一一了解。

1、土地制度改革還差“最后一公里”

集體經營性建設用地入市缺乏積極性。沿海某地一區委書記說,集體經營性建設用地入市,政府和農民都沒有積極性,區里還得靠土地過日子。從調研情況來看,入市與否對農民的直接收益影響不大,關鍵是縣級財政與村集體經濟之間的利益再分配。大規模入市還可能沖擊既有的土地價格體系,對縣級財政影響更大。因此,迫切需要在入市的集體經營性建設用地用途、根據入市土地不同用途收取不同比例的調節金、明確集體經營性建設用地基準地價、統籌控制入市土地數量和節奏等方面進行系統性安排,為入市找到動力機制。
宅基地改革難以推進,缺乏相關制度配套和保障。宅基地改革是當前建設用地儲備最大的一塊,也是未來城鄉融合發展最大的潛在動力。以廣東省清遠市為例,目前正加快推進宅基地改革,其中英德市西牛鎮通過“兩補一交”的方式,實現了宅基地的有償收回、有償使用,初步探索了宅基地整合優化利用的創新模式,有效改善了老百姓的居住條件。在目前的制度框架下,通過創新探索也只能實現宅基地有限的“本地價值”,很難承載高端要素導入的功能。進一步挖掘這一戰略資源的外部價值,需要突破一些現行關鍵制度,比如資格權認定、權益退出機制等,但在改革授權沒有到位的情況下,地方黨委政府很難推進這一改革。

國土空間規劃約束,進一步加劇了土地不足的突出矛盾。調研組在西牛鎮小灣村看到,韭菜、竹筍等農產品加工業發展如火如荼,助推了鄉村產業快速發展,解決了村民的收入和就業問題。但村支書訴苦道,幾個項目等著落地,放眼看去大片空地,就是沒有可用的,主要都是基本農田。據了解,類似項目落地難的問題,在沿海一些省市較為普遍。當前,各級國土空間規劃正在編制過程中,大家期待這一輪規劃可以解決這些問題。

2、戶籍制度改革面臨雙向流動困局

快速市民化為城市財政帶來巨大壓力。最為直觀的表現,是人口快速流入為學位帶來巨大壓力。調研組在嘉興調研時了解到,目前該市教育學位不夠了。這是人口快速流入對城市公共服務配套形成壓力的一個縮影。這些來到城市的居民,由于老家的宅基地、承包地等權益的潛在價值,很少愿意在城市落戶。有的讓女方落戶到城市,帶孩子在城市上學,一個家庭在城鄉兩頭有戶口。

農村戶籍含金量高的背后,是權益退出機制缺乏。調研組在浙江寧波了解到,農村戶籍人口連續幾年不降反升,村民不愿意退出戶籍。在寧波,目前進入城區生活, 即使不落戶,在教育、醫療等公共服務方面影響不大,所以客觀上也沒有落戶的實際需要。但根本上看,還是農村戶籍的權益缺乏有效的退出機制,比如寧波有些村莊宅基地退出補償才1萬~2萬元,根本達不到村民的合理預期,這也是農村閑置資源難以盤活的重要原因之一。

人才下鄉的卡點在于社員資格開放存障礙。當前的政策框架下,農村社員資格無法對外開放,返鄉人才難以真正“落戶”農村。雖然政策提出“允許返鄉人才和創業人員與村民合作建房”,但這一政策沒有實施細則,操作上與當前農村宅基地管理制度沖突,難以落地。清遠市農業農村局相關工作人員認為,要真正激活鄉村資產,關鍵要推動返鄉人群資格權的認定與開放,目前之所以很少退出,主要還是因為宅基地不值錢,而不值錢的根源在于缺乏流動性。當前迫切需要在試驗區探索相關改革授權,真正讓返鄉人群融入鄉村,激活沉睡的資產,并轉化為城鄉融合發展的新動力。

3、涉農財政、金融制度有待完善

調研中,各地普遍反映資金不足是城鄉融合發展的突出短板??傮w來看,目前真正可用于農村建設發展的財政資金規模相對有限,單純政府投入方式難以持續,但吸引社會資本參與,缺乏真正意義上的好項目,也缺乏其他方式的融資手段。

涉農資金整合復雜度高,執行層面風險大。廣東省2018年底推出《廣東省涉農資金統籌整合實施方案(試行)》,通過2年時間,累計實現600億元的資金整合,一定程度上破解了涉農資金整合困局,并在2020年8月進一步發布了修訂版。但在清遠調研時,基層干部反映,資金整合在操作層面依然有巨大風險,面臨不少制度上是否合規的問題,需要基層干部的擔當。

土地出讓收益用于農業農村的文件在落實中面臨挑戰。2020年9月印發的《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》明確提出,提高土地出讓收入用于農業農村比例。目前還沒有更為詳細的執行細則出來,尤其考慮到當前縣域財政壓力較大,這一調整是否會對當前的縣域財政帶來沖擊、如何制定真正可行的操作細則面臨巨大挑戰。調研組在珠三角、長三角等地發現,雖然當地經濟條件較好,但財政壓力依然很大,基層普遍擔心這一政策成為空頭支票。

農村金融體系薄弱,尚未形成有力的社會資本引導能力。調研發現,農村金融已經不只是簡單的政策引導問題,更需要進行系統性制度設計和能力建設。在全國大部分區域,農村貸款難依然普遍,迫切需要在新一輪城鄉金融體系改革中,加快培育一批專注于農業農村的金融服務主體,圍繞特定融資群體,開展精細化深度服務體系構建。
4、鄉村建設責任主體能力不足

村莊在鄉村建設發展方面往往缺乏統籌規劃能力,難以形成合力,尤其是鄉村產業、業態發展本身難度就大,社會資本參與鄉村開發建設的動力和意愿不強,缺乏市場自發的動力機制。

基層組織能力不足,難以代表村民利益,更難以保護村民利益。

一是村集體領軍人物缺乏。浙江省寧波市奉化區滕頭村、桐鄉市濮院鎮永越村等發展相對較好的村莊,有一個共同特點:村干部能力強、講情懷,可以把村莊資源組織好,把各方面力量動員好?;鶎尤绾瓮诰蚝团囵B更多的領軍人物,是下一階段加快推動城鄉融合發展的關鍵問題。

二是村集體經濟組織功能有待提升。村集體經濟組織作為代表村民利益的主體機構,在未來土地交易和對外合作中是一個主體身份,同時在對內的財產性收益增值過程中,也承擔著分配職責。

鄉村建設需要引入專業化市場主體,并配套相關政策引導和保障措施。如何設計好有利于社會資本參與的利益保障機制,成為破解發展難點的關鍵所在。當然,也需要一定的產業基金、財政資金的鼓勵和引導。

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